美国对外投资制度的重要一月：首笔罚款与COINS法案拟议规则的出台
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背景
对于在中国有业务布局的美国投资者和跨国金融机构而言，美国对外投资安全审查程序（Outbound Investment Security Program，亦称“对外投资制度”）（“OISP”）自其2025年1月2日生效以来，已成为投资时必须审慎考量的重要因素。OISP禁止美国人士对从事半导体、人工智能（artificial intelligence）及量子技术的中国（包括香港特别行政区和澳门特别行政区）公司进行特定投资，或要求就此类投资进行申报。
2025年12月，美国国会通过《2026财年国防授权法案》，其中包括《全面对外投资国家安全法案》（Comprehensive Outbound Investment National Security Act）（“COINS法案”）。COINS法案为对外投资制度提供了法律依据，并要求美国财政部在450天内（即于2027年3月13日前）发布实施细则。
2026年10月对美国对外投资制度而言意义重大：美国财政部公布了首次执法行动，并发布了备受期待的COINS法案实施拟议规则。
首次执法行动
2026年10月7日，美国财政部公布了其依据OISP作出的首笔民事罚款。美国财政部的执法行动发生在2026年7月，其对美国投资者Amidi, LLC（“Amidi”）处以了20万美元罚款，原因是该公司控制下有支在华的子基金于2025年4月对一家国内的具身智能公司进行了约92,478美元投资，但该公司并未对美国财政部进行申报。
该交易并非由Amidi主动披露，而是美国财政部通过其“常规且持续的合规及市场监测工作”自行发现。投资对象是上海穹彻智能科技有限公司（Noematrix）。这是国内一家从事人工智能、机器人及具身智能研发的私人企业，而Amidi是实施投资的Plug and Play Tech Center的母公司。美国财政部将该交易认定为须申报类交易，而非禁止类交易。
美国财政部未说明Amidi未进行申报的原因，没有解释罚款金额如何确认，也没有公布Amidi的任何回应。该投资是由Amidi的在华子基金作出，约发生在对外投资制度生效三个半月后。目前尚不清楚Amidi对其在华子基金的交易采取了何种合规措施（如有）。但我们认为，最可能出现的疏漏在于集团层面的监督：Amidi可能并未对其境外基金的投资进行跟踪或筛查。
以上案例带来三点启示。第一，交易规模小并不能免于处罚：本案中的罚款金额超过投资金额的两倍，而法定罚款上限为377,700美元或交易金额的两倍（以较高者为准）。第二，规则的适用范围延伸至子公司：美国母公司必须就其控制下的外国实体所作交易进行申报。第三，美国财政部主动监测市场，并不等待申报或披露。
这笔罚款同时也标志着一个转折点。此前，美国对外投资制度虽有成文规则，但并无执法先例。美国财政部如今表明了三点：其会自行监测市场，会追究小额交易，并会处以超过投资金额的罚款。有了这一先例，美国财政部在向投资者问询时即可援引真实案例，投资者也不能再将漏报视为低风险事项。我们预计，随着对外投资制度在COINS法案下不断扩展，美国财政部将采取更多执法行动，并对投资者的合规机制提出更高要求。
拟议规则概览
2026年10月22日，美国财政部发布了COINS法案实施拟议规则（“拟议规则”），这是美国对外投资制度的又一重大进展。拟议规则阐明了扩大后的对外投资制度将如何运作，并回应了我们此前向美国财政部反馈的多项意见。意见征询期截至2026年12月7日，美国财政部将力争于2027年3月13日的截止日期前发布最终规则。最终规则不具有溯及力，在其生效之前，目前现行有效��OISP将继续适用。
拟议规则的核心条款如下。
更多国家
除中国（包括香港特别行政区和澳门特别行政区）外，美国对外投资制度还���涵盖古巴、伊朗、朝鲜和俄罗斯。委内瑞拉虽也列明在COINS法案中，但美国财政部表示，由于马杜罗政权已不复存在，因此不在拟议规则的涵盖范围内。
新增及扩大的���域
COINS法案与拟议规则共同对外投资制度的适用范围作出了重大调整，新增三个领域，并扩大两个现有领域的范围。
新增领域
- 超算（Supercomputing）：现行对超级计算机的禁止将继续适用。高带宽、低延迟互连（即支持芯片和数据中心扩展规模的连接技术）将纳入须申报范围。
- 高超音速技术（Hypersonics）：对高超音速飞行器、推进系统、耐热材料、测试设施及数字孪生技术的投资将被禁止。传感器、制导与控制系统、测试软件及其他军民两用材料将纳入须申报范围。该定义涵盖民用及军用系统，并可能包括航天系统。
- 生物技术（Biotechnology）：属于禁止类领域，不设须申报类别。该领域将涵盖利用生物系统生产药用化合物（包括疫苗、细胞和基因疗法及抗体）、生物燃料、毒素及新型材料，还将涵盖脑机接口、生物制造设备、生物测序、生物信息学工具及实验室自动化。美国财政部承认该范围较宽，并就是否将其限缩至先进或前沿技术征求意见。
扩大的领域
- 半导体（Semiconductors）：禁止范围将扩展至光子集成电路（包括光学元件、共封装光学及硅光子集成）、抗辐射芯片、特定化合物半导体芯片、高带宽存储器及其他类别的先进芯片。其他任何芯片相关活动仍须申报。
- 量子（Quantum）：禁止范围将扩展至量子算法及应用的开发。
拟议规则还扩大了“开发”技术的认定范围。如一家公司通过关联方或与关联方合作开展工作，或在批量生产前提供高层监督、指导、审批、概念性意见或战略规划，即构成开发该技术。因此，即使技术工作由子公司完成，母公司和控股公司亦可能被纳入涵盖范围。
禁止投资人工智能系统
根据近期发布的一项行政命令，人工智能现被称为“超级智能（super intelligence）系统”。更重要的是，对任何开发超级智能系统的公司进行的受管辖投资将被一律禁止。美国财政部解释称，目前已不存在能够可靠区分高风险模型与其他模型的单一门槛。因此，现行以算力和最终用途区分禁止类与须申报类人工智能系统的做法将被取消，须申报类别本身将不再存在。
超级智能系统的定义十分宽泛，将涵盖生成式人工智能、人工智能代理以及人工智能赋能的机器人和自主系统。仅为内部非商业目的使用现成的第三方人工智能工具，其本身不构成开发行为。
更多美国政府清单
与现行规则相同，如投资对象被列入特定美国政府清单（如出口管制实体清单或制裁SDN清单），原本仅须申报的活动将被禁止。拟议规则还将美国国防部第1260H条中国军事企业清单以及《生物安全法案》所列受关注生物技术公司清单纳入范围之内。
此外，拟议规则还将审查范围延伸至投资对象以外。即使投资对象本身未被列入任何相关清单，只要其任何关联方或子公司被列入上述任一清单，禁止规定即适用。其目的在于防止被列入清单的公司设立“干净”的子公司，以进行其自身无法进行的交易。因此，投资者需要对整个集团而不仅是投资对象进行筛查。
主要例外交易
至关重要的是，拟议规则保留了以下例外交易：
- 公开交易证券（无论在何处上市）（拟议规则尚未明确就该例外而言上市从什么时候开始生效，但表示美国财政部可能会重新发布有关该例外的现有指引）；
- 交易所交易基金（ETF）、共同基金及其他注册投资公司证券；以及
- 不超过200万美元的有限合伙人出资承诺（或已取得具有约束力的合同保证的情形）。
此外，拟议规则新增了针对银行贷款、承销及其他附属金融服务的例外交易规则。这些例外交易规则将涵盖承销服务，包括仅为促进承销而临时取得受管辖外国人士的股权。
申报、反馈及处罚
申报仍须在交割后30日内（或在事后得知交易属于受管辖交易之日起30日内）提交，相关记录须保存十年。任何对实际或拟进行的交易拥有直接经济利益的人士将可以就交易是否会被禁止向美国财政部申请不具约束力的反馈意见。美国财政部可保密答复、发布匿名化指引或拒绝答复。拟议规则还规定了国家利益豁免，以及提交受管辖公司相关信息的保密渠道。
处罚仅限于民事处罚，最高可达《国际紧急经济权力法》（IEEPA）规定的上限，且美国财政部可强制要求剥离被禁止的投资。间接及规避性架构亦将受到规制。
实务建议
美国对外投资制度将长期存在，且适用范围将进一步扩大。由于并无官方的受管辖公司名单，尽职调查责任仍由市场参与者承担。在最终规则生效前，现行有效的OISP将继续适用。拟议规则的意见提交截止日期为2026年12月7日。
香港IPO申请人
申请人及其法律顾问应当做好以下准备：
- 尽早评估集团内是否有任何公司从事须申报类或禁止类技术，特别是超级智能系统、先进芯片或光子芯片以及生物技术。
- 核查是否有任何关联方或子公司被列入美国政府清单，因为这可能导致交易被禁止。
- 仔细审阅相关技术底层数据、公开的业务能力声明（包括申请人在官方网站上的介绍信息）以及相关子公司的影响。
- 就对外投资制度及其对美国投资者的影响在招股书中作清晰披露。
- 避免向美国基石投资者或IPO前投资者授予超出通常少数股东保护范围的公司治理权利。
保荐人
新的承销例外虽有帮助，但保荐人仍应当：
- 确保尽职调查、分析及招股书审阅工作的范围包括扩大后的适用领域、国家及清单。
- 将任何银团持股控制在承销所需范围内，关联方不得另行进行自营投资。
- 提醒属于美国人士的员工，明知而指示进行受管辖交易本身即可能违反相关规则。
美国投资者
Amidi案表明，美国财政部希望美国投资者管控其整个集团的投资。美国投资者应当：
- 将合规程序扩展至其控制下的外国实体，包括境外基金。
- 审查交易储备及现有投资，并保存能够证明已进行“合理且审慎的调查”的记录。
- 在参与IPO或IPO前融资轮之前寻求专业意见，因为时间安排和公司治理权利会影响上市证券例外交易的适用。
- 寻求独立法律意见，而非仅依赖申请人法律顾问的意见。
- 审查IPO前的公司及股权变动，特别是涉及任何美国人士（直接或间接所有人）的情形。
- 如发现漏报，应及时主动披露。
我们就美国对外投资制度的适用及影响为超过50家申请人、保荐人、机构和个人投资者提供法律意见，并很乐意以我们的专业经验满足您的需求。
作者：Alexander Dmitrenko—东京办公室管理合伙人；唐纬琦—高级律师，东京；Songshen Shen—初级律师，东京；Isabella Lynn —见习律师，东京
